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中石油7亿欠账曝央地利益分配失衡:地方代价大

A-A+2013年12月4日14:17法治周末评论

  一个不争的事实是,央企从地方开采走了大量能源资源、破坏了自然环境的同时,留给地方的财政贡献却十分有限

  要打破这种僵局,实现双赢,或有待顶层设计

  法治周末记者 贺宝利

  发自陕西榆林

  “陕北虽是我国唯一的国家级能源化工基地,但并未得到与浦东、滨海等实验区一样的配套政策支持。国家应尽快完善生态环境补偿机制,解决无人为生态环境破坏买单的问题;应加快财税管理体制改革,按照税收与税源相一致原则,提高地方财政的公共支付能力。”

  谈及中石油长庆油田分公司与陕西地方政府就“水土流失补偿费”长达数月的“斗法”,12月1日,声称“要将调研报告带到明年全国‘两会’上”的全国人大代表、国家工商联副主席史贵禄,并未“就事论事”,而是以人大代表的身份,谈论起国家应该确立合理的“利益协调机制”的“顶层设计”来。

  水土流失补偿费实际上只是地方政府撬动、改善央地之间分配关系的一次尝试。

  11月7日,原本是榆林市中级人民法院强行封存中石油长庆油田分公司21个财务账号的尴尬局面,在中石油总部与陕西省政府的协调下,双方握手言和。

  协调结果是,中石油被封账户解冻,作为回报,中石油承诺启动在地方投资的资源转化项目及油气资源倾斜配置等“一揽子计划”。

  不过,在史贵禄看来,“如果不从国家制度层面出台解决央地的利益分配协调办法,目前双方的妥协和解也只会是暂时的”。

  7亿元环保欠账“斗法”

  事情还要从一年前说起。

  2012年11月15日,榆林市水土保持监督总站(以下简称“榆林水土总站“)向中石油长庆油田分公司开出了一张行政征收决定书。要求对方缴纳2009年7月至2011年2月期间的水土流失补偿费约4.18亿元、2011年3月至2012年3月期间的水土流失补偿费3.22亿元,两项共计7.4亿元。

  按照2008年陕西出台的《陕西省煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法》(陕政发【2008】54号),石油、天然气资源开采企业要缴纳“水土流失补偿费”,计征标准为原油每吨30元,天然气每立方米0.008元。

  然而,在我国2010年新修改颁布的水土保持法中,除了规定“水土流失防治费”和“水土保持设施补偿费”之外,并没有一个水土流失补偿费。针对前两者,水土保持法规定“谁损害,谁补偿”,并按照1.2元每平方米一次性征收。

  显然,陕政发54号文件的征收标准要远远高于水土保持法。

  长庆油田方面认为,按照下位法服从上位法的原理,陕政发54号文件明显不合理。

  今年年初,长庆油田针对7.4亿元的决定书向榆林水土总站的上级机关提出了行政复议。陕西省水土保持局在3月作出行政复议决定书,维持了榆林水土总站的原征收决定。

  6月9日,长庆油田公司一纸诉状,将榆林水土总站告上榆林市榆阳区法院,要求撤销其此前下达的“水土保持行政征收决定书”。

  “无收费主体资格、且征收项目未经国家财政部和发改委审批和备案、收费当然依法无据。”长庆油田公司一位不愿透露姓名的高管至今都如此认为。

  历经两轮审判,榆林市榆阳区人民法院和榆林市中级人民法院都维持了榆林方面的处罚决定。

  9月底,榆林水土总站向法院提出强制执行申请,大约10天后,长庆油田的银行账号被冻结。

  法治周末记者调查了解到,长庆油田的账户冻结是在10月9日,第二天,法院向长庆油田送达了《执行裁定书》。起初冻结23个账户,后有3个解冻,另新增冻结一个账户,冻结资金逾亿元。

  博弈由来已久

  其实,长庆油田与榆林水土总站的交锋,这是第二次。

  2011年,榆林水土总站曾要求长庆油田缴纳2009年上半年欠缴的水土流失补偿费1.29亿元。在经历了同样的行政复议、一审、二审后,中石油曾经拒缴这笔费用。

  当年8月,在陕西省高院、榆林市中院和西安市未央区法院的配合支持下,榆阳区法院在长庆油田西安一家开户银行强制划走了该公司欠缴的1.29亿元。

  记者了解到,在当时,陕西方面曾向中石油表达过谈判协议解决的诚意。

  相关资料显示,榆林曾有11名陕西省人大代表联名提出议案,建议陕西省政府加强沟通协调,催促中石油长庆油田缴齐所欠的水土流失补偿费。

  陕西省财政厅回复说:“省政府主要领导批示中石油每年给延长油田供应100万吨原油,可以考虑给予一定减免,并委托我厅负责协调。按照省政府领导批示要求,我们会同省水保局主要领导多次赴长庆油田分公司协调沟通,听取他们的意见和想法,解释我省出台政策的主要依据,并邀请他们召开座谈会协商此问题。”

  多方信息显示,当时中石油坚持认为,企业有权拒缴,行政层面的协调最终没有达成一致。

  “榆林并不是就要中石油的1.29亿元或者7.4亿元,地方政府的出发点是,希望依托陕北丰富油气资源发展壮大的长庆油田公司,在自身发展壮大的同时,也加大对地方经济发展的合作扶持。”榆林市一名副市长透露。

  “事实上中石油长庆油田公司与地方的龃龉不断,并非简单来自地方政府,与来自民间及陕西另一大地方国企的对抗或许更为直接。”前述不愿透露姓名的官员毫不掩饰长庆油田与地方的“全方位”矛盾。

  法治周末记者在陕北采访调查时,陕北定边靖边一带的老百姓将几年前的长庆石油工人直接称呼为“棒棒队”。几年前,石油工人在进山开钻打井时,不可避免地要占用当地土地,因补偿费用一时难以达成协议,双方时常发生冲突。用榆林定边县公安局一民警的话说:“处理这种纠纷已经司空见惯。”

  更多“较量”来自于中石油与陕西地方国有延长石油公司。

  上世纪90年代,陕西省政府放开当地石油开采政策,一大批民营资本乃至外资蜂拥而至。央地利益“角逐”也由此开始。

  多年积累的矛盾在2002年左右爆发。彼时,中石油向国务院列举了陕北15个地方钻采公司的“罪状”,声称侵占了长庆油田9000多平方公里的开采面积,而私人钻采公司的泛滥也扰乱了石油市场秩序,并向中央提出建议,试图整合陕北油田资源,将延长油矿(延长石油的前身)一并归于中石油。

  陕西地方政府主动出击,迅速通过“三权回收”取缔了私人钻采公司,并于2005年组建地方性质的国有延长石油集团。

  长庆油田与延长石油的新一轮博弈由此拉开序幕。多年来,两家公司因在吴起、直罗、定边、靖边等多个地方存在“油田区块权属相互交叉重叠”,“抢油”争端一直上演。

  “2009年,长庆油田还组织了一个‘石油保卫大队’与延长石油靖边采油厂发生了冲突。而在榆林的清涧县,近年也曾公开上演了两家国有公司的区块之争。”一名中央媒体驻陕西站资深记者告诉法治周末记者。

  为平息“区块”之争,2012年7月2日,延长石油与中石油双双对外宣布,中石油与陕西省委、省政府同意联合组建陕西延安石油天然气有限公司,合资公司分别由中石油与延长石油注资,注册资本为20亿元,其中,中石油出资10.2亿元,延长石油出资9.8亿元,双方持股比例分别为51%和49%。

  延长石油与长庆油田的“利益分配”得以解决,但长庆油田与所在地基层百姓及地方政府的“利益协调”却始终是个难题。

  央地利益分配失衡

  中石油长庆油田公司总部于1998年从甘肃省庆阳市庆城县庆城镇迁至陕西省西安市,工作区域在盆地,横跨陕、甘、宁、蒙、晋五省(区),勘探总面积37万平方公里,是中国石油近年来增长幅度最大的油气田。2012年,年产油气当量跨上4500万吨历史新高点。

  与国内其他油田区块相比,长庆油田所在的陕北地下,不具备“成片整层”储油岩层,而是呈“蜂窝状”地下分布。按陕西的说法,单井日均产量不高的长庆油田,要实现油气当量的总跃升只能“依靠遍地开井、大密度油气井开掘”的方式开采。而地表资源的破坏,以及环境污染,也成了长庆油田屡遭诟病的原因。

  有媒体调查了解到,庆阳市以及甘肃省水利部门对庆阳地区水土进行检测的结果显示,因长庆油田常年对当地生态的破坏,使得庆阳境内8条较大河流均受到不同程度的污染,其中庆阳市的蒲河、马莲河连年来水质监测均为5类或劣5类水。

  事实上,在整个鄂尔多斯盆地内开采石油,环境污染不可避免。

  而在陕北的榆林、延安,同样存在石油泄漏导致的污染偶发事件,只不过,污染制造的主体,变为长庆油田与延长石油两家。

  法治周末记者了解到,陕北榆林、延安的能源资源开发,实际上也让当地承受着巨大的“生态环境牺牲”的代价。资料表明,为铺设榆林境内4条过境输气管线,就有100多平方公里植被被破坏。

  榆林市发改委公布的“十二五”规划中,有关研究也显示,榆林每开采1吨煤就会破坏地表水2.84吨、破坏和消耗与煤炭伴生的矿产资源8吨,生态环境的总成本达66.1元;而每开采1吨原油造成的生态环境成本是260元。按此计算,2010年榆林全市煤、油生产的环境代价已达到195.5亿元,是当年全市地方财政收入的1.56倍。

  一个不争的事实是,央企从这里开采走了大量能源资源、破坏了自然环境的同时,留给地方的财政贡献却十分有限。

  甘肃省庆阳市发改委一位官员此前对媒体称,“我们做过一个测算,比如中石油在我们这里开采原油,80%的利润都被央企拿走了,国家拿走的不到20%,留给地方的大约只有2%”。

  在陕西,两大石油企业对地方每年的不同贡献,也让地方政府对中石油有了更多的说辞。来自榆林地方的一组统计数据显示,2011年,长庆油田在陕西定边开采原油530万吨、延长石油下属的定边采油厂开采178万吨。每生产一吨原油为地方省市县三级政府的贡献分别为:长庆油田公司357元,而定边采油厂则为772元,每吨相差415元。

  破局尚须顶层设计

  就在中石油和榆林水土总局因为“水土流失费7.4亿元”过招期间,还发生过一起在外界看来颇具意味的“插曲”。

  10月,由于9家陕西LNG厂抵制中石油长庆油田公司所定的增量气2.48元/方天然气门占价,长庆油田对抵制意见较大的绿源子洲工厂停供原料气,并限供其他3家LNG工厂原料气。这些工厂基本位于榆林市。

  陕西LNG企业人士此前接受媒体采访时称,“榆林是中石油的气源地,但在LNG原料气价格的执行上,2.48元的价格和远在千里之外上海的管道气执行了同样的价格,这让很多企业无法接受”。这些陕西企业向陕西省政府求助希望协调此事。

  对此,长庆油田有关人士回应称:“当地政府也曾找过油田,希望给这些LNG企业气价优惠,但是,油田也不能做主,中石油总部要求执行2.48元门站价,各地企业也面临经营考核,我们自己的压力也很大。”

  11月7日,在中石油总部和陕西省委、省政府的推动协调下,长庆油田和榆林地方政府达成默契,形成一份会议纪要。

  根据纪要,中石油作出了一些承诺,包括长庆油田支持定边县投资建设油气就地转化项目,并尽快启动前期工作;逐年加大榆林所产原油的本地炼化率,从2015年起每年向榆林炼油厂供应原油200万吨;按照已有的协议和企业生产需求,向榆林已建成的LNG企业足额供气,并逐年增加榆林地方的天然气用气指标等。

  榆林市政府方面也认可了这些承诺,最终同意在中石油和陕西省政府的合作协议中“统筹解决”缴纳水土流失补偿费的问题,中石油被封存的账户解冻。

  “暂时看双方握手言和了,实际上只是解决了之前向陕西地方企业的协议供气问题。而向地方的承诺,因上游油气资源掌握在长庆手中,到底能否实现还存在变数。”榆林市政府一名副秘书长如是分析。

  与前述全国人大代表史贵禄相似的是,该秘书长认为要解决中央企业与地方政府利益相对合理划分,根本上还有赖于中央层面的“顶层设计”。

  “央地的博弈根本上是利益博弈。从目前情况来看,指望国家从制度层面,再出台针对中石油的收费政策很不现实。倒是从现有针对在中石油交给国家所有费用的总盘子中,进行利益分配的重新调整,既有现实意义也有可行性。比如说,从央企中拿出一部分‘配股’直接给地方;直接对现有国家税收体制中‘税收’与‘税源’不统一的收费格局进行改革,按‘财权’与‘事权’相匹配原则,从而增强地方政府对公共事务的财政支付能力。”熟知陕西央地博弈的陕西省人大一名官员对法治周末记者分析。

  其实,有关“税收”与“税源”不统一,要求“理顺财税管理体制”的改革,在我国官学两届已经形成较为广泛的共识。

  前述人大代表史贵禄的调研显示,我国现行的税收制度是总公司统一合并纳税。这就使分、子公司所在地的税收,转移到了总公司所在地。以榆林为例,作为“西电东送、西气东输、西煤东运”的源头,央企的生产、经营多在榆林,而因总部多在北京、西安等地,造成跨区域生产、经营的榆林税收,最终转移到了总公司的注册地。

  税务部门提供的数据显示,2006年,榆林煤炭、石油、天然气因税收与税源背离,有81.93亿元税收,转移到北京、上海、西安等地。

  早在2010年的西部大开发论坛上,全国政协经济委委员、国家税务总局原副局长许善达就有感而发。认为“税制矛盾已到了应该解决的时候了。中国现有税制在理论上和实践上都存在重大缺陷:在平行的地方政府之间,没有坚持税收和税源一致性原则,即现行的税制要求企业在注册地交税,而不是按照税源地交税,这导致一个地区的税源所形成的税收,被另一地区征收了,造成地区间特别是东西部的财政收入差距非正常扩大”。

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