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社科院研究员保守估计地方债黑洞已突破20万亿

A-A+2013年9月28日16:14中国经营报评论

  遏制地方发债冲动 多部委力推信用评级

  越滚越大的地方政府债务“黑洞”已成为监管机构的“心病”。

  近期,财政部、银监会等相关监管机构都有意捋清地方政府的债务现状,并且希望用市场化方式规范地方融资冲动。由此,建立地方政府信用评级体系亦提上日程。

  在社科院日前举办的地方政府信用评级研讨会上,社科院金融研究所研究员刘煜辉估计,目前地方债务“黑洞”已经突破20亿元。

  业内人士表示,建立市场化风险评估机制推进地方政府信用评级体系是当务之急。不过,由于地方债的多头监管,以及未强制要求地方政府信息披露等多重障碍,这一系统工程短期内或难快速推进。

  地方债务失控

  在刘煜辉看来,地方政府债务已经处于失控状态。一方面,债务“黑洞”越滚越大,另一方面,地方政府手里也没有一个明白账。

  “2012年以后,由于重新把‘稳增长’提到最重要的位置,所以信用扩张重新进入新一轮杠杆加速上升的过程。而且,2012年中国整体债务率上升了16个点。”由此,刘煜辉判断,地方政府债务规模比2010年底的水平显著上升。

  据悉,今年审计署对地方债务摸底数据正在汇总阶段。2010年底,地方政府性债务余额为10.7万亿元。

  刘煜辉保守估计,这一数字要突破20万亿元。其中,银行平台信贷9.7万亿元,银行通过各种通道影子投放地方政府债务4万~5万亿元;地方政府BT代建和打白条欠企业的各种债务6万亿~7万亿元。“但我觉得,最后11月审计结果可能不会有这么大,大概会对外公布17万~18万亿元。”

  雪上加霜的是,地方政府如何安全度过即将到来的偿债高峰?

  在对869家融资平台公司的数据进行研究后,野村证券估计,2012年融资平台债务总额为人民币19万亿元,其中带息债务14.3万亿元。瑞银中国首席经济学家汪涛此前在接受《中国经营报》记者采访时表示:由于地方融资平台现金流短缺,实际上都是通过借新账还旧息的方式。从严格意义上说来, 这部分资产已经是坏账了。这也是外资投行眼中最糟糕的情况。

  虽然短期看,地方债务风险可控,但从长期看,还是存在隐忧。

  “如果我们不下决心,拿出对庞大存量债务重组和治理的一整套措施方案,任由压力不断上涨的话,随着时间的推移,恐怕会出现部分地方政府融资平台资金链断裂的风险。”刘煜辉警示。

  建立举债约束机制

  解决地方政府乱发债的根本出路在于,地方政府举债约束机制的建立,以及进行预算改革。

  社科院副院长李扬表示,地方政府若要获得发债权利,并且权利要受到社会力量的约束,必须建立相应的体制。从而改变地方融资平台以银行贷款为主的融资格局,通过市场化手段进行对地方政府举债的监督约束。

  官方数据显示,融资平台贷款占银行贷款余额的14.7%。野村证券经济学家张智威表示:“虽然全国范围来看融资平台债务与GDP比率是可控的,但债务与财政收入的比率表明融资平台债务仍给地方政府造成沉重负担,我们估计债务与财政收入的比率为109%,仍高于许多地方政府设定的100%的临界值。”

  记者从多方了解到,财政部、银监会、发改委在内的多个监管机构均在研究探讨建立地方政府信用评级制度。

  一位接近财政部的市场人士告诉记者:财政部希望迅速推进信用风险评估管理体系建设。初步设想是,先在六省市地方自行发债试点进行评级,未来再向全国铺开。“以后地方政府再发债,必须引入信用评级公司评级”。

  上述人士表示,“风险评估管理体系包括,地方政府的偿债能力、债务负担、未来负债空间到底有多大等硬性指标,并且有实时更新数据的机制,从而制定差异化标准对地方政府债进行约束。”

  另一则消息也引起了记者的关注。社科院金融研究所与中债资信评估有限责任公司近日签署了地方政府评级合作协议。

  由于中债资信股东方(由银行间市场交易商协会代表全体会员于2010年9月出资设立)的特殊背景,因此,这一合作被业界看做是银监会希望未来主导地方评级市场的刻意之举。

  事实上,地方政府发债又是一个多部委多头监管的格局。

  一直以来,财政部是地方政府发债的主管机关;地方投融资平台城投公司发行城投类企业债则需要发改委审批;银行贷款一直是地方融资的主渠道,近两三年,信托也成为地方融资平台的渠道之一,因此,银监会也负有监管职责。此外,由于信用评级公司的资质由银行间市场交易商协会和证监会审核发放,因此,它们也有权监管。

  评级标准方法宜统一

  “如果没有监管机构的支持与推动,很难拿到真实数据,做到准确评级。”大公国际资信评估有限公司研究院副院长金海年告诉记者。

  目前包括大公国际在内的多家评级机构已经将地方政府信用评级纳入研究重点。

  在评级过程中,金海年发现,最大的瓶颈就是地方政府的评级数据不够全面、准确,而从公开渠道拿到的数据几乎都存在一定问题。

  “以银行贷款的地方融资为例,这里面包括直接负债、或有负债以及隐性负债。其中,后两者风险最大。对于地方政府来说,无论哪个出风险,地方政府都难推卸责任。”金海年表示。而地方政府是否愿意将上述信息向评级公司公开,对评级结果提出相当大的挑战。

  不过,从技术层面,多头监管也带来一些不必要的麻烦。

  比如,“各监管部门的评级标准与方法如果不统一,市场参与各方将无所适从。”某评级公司相关负责人分析,“因为不同的评级标准可能会评出不同的结果,这甚至或削弱评级的公正性,使评级机构大打价格战,而地方政府则可以从中挑选对其最有利的高评级结果。”

  从这个角度说,中债资信提出的“投资人付费”模式更得到业界认同。

  刘煜辉也指出,在中国地方债务监管缺失、债务责任不清晰的情况下,相关投资项目设计者容易忽视风险和收益。因此,投资人付费更容易保护投资者的利益。

  具体到怎么解决地方政府发债问题,李扬认为,根据国外的经验,需要给地方政府正规的发债途径。有报道称,在央行拟定的新型城镇化融资方案中,明确提出了推出“市政债”的改革思路。

  而地方政府信用评级制度的建立,将为未来市政债的市场化奠定基础。

  建立一个以市政债市场为基础的、有自我约束机制的地方政府债务融资体制,在外资投行看来,无疑是从行政管控地方债务向建立市场化过渡的过程。

  德意志银行大中华区首席经济学家马骏称,(市政债)最大的好处是有更好的透明度,即将许多隐形负债(如平台债)转化为公开的政府直接负债,因而容易在早期识别和化解风险,避免风险扩大和从地方向全国转移。

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