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杭州治堵研究专家直言限牌是因治堵失败

A-A+2014年5月5日16:42羊城晚报评论

吴伟强吴伟强

  吴伟强,浙江工业大学政治与公共管理学院教授,连续十年带领学生研究杭州交通拥堵问题。2013年下半年,浙江省政协副主席带队调研北京、上海、南京及浙江省内各城市的治堵情况,吴伟强主笔撰写了“城市交通拥堵整治工程实施情况”专项集体民主监督总报告,从路网建设、公共交通、静态交通、管理方法和社会参与等方面,提出“综合施策、立体治堵”的方案,主张立足“疏导”整治拥堵。杭州限牌新政,与吴伟强之前治堵建议背道而驰。

  在接受羊城晚报记者专访时,吴伟强言谈中充满无奈。他说,限牌政策的出台,就标志着杭州多年治堵的失败;而如果把治堵寄托在限牌上,迟早还是要面对失败。

  1 与其限牌,不如限行

  羊城晚报:您如何评价杭州的限牌政策?

  吴伟强:这次杭州限牌的目的,一是为了控制机动车尾气排放量,二是为了限制机动车增长率。但事实上,《杭州市小客车总量调控管理暂行规定(征求意见稿)》中的诸多条文,与此目标并不完全一致。

  首先,这次政策存在区域性溢出的负面效应。杭州限牌政策涵盖整个行政区域,包含五个县市。但杭州郊县的交通并未出现严重的拥堵,大气质量也未恶劣到需要控制机动车数量的程度。即便考虑到对郊县车辆可能过多进入杭州中心城区造成的拥堵,也可以通过采取更严格的尾号限行措施加以调节。主城区的交通拥堵并未“挤出”到各郊县,却让郊县为拥堵的主城区承受代价,不尽合理。

  其次,公共部门未起到垂范作用。杭州是国内第六个实施限牌的城市,方案的设计也参照了国内5个城市的实施细则,本应更为优化。杭州的方案,更接近天津和广州的做法,但是比较这三个城市可见,天津规定机关、事业单位不得新增车辆,只能更新,广州虽然规定机关、事业单位可新增车辆,但必须参加摇号或竞价。杭州对于机关和事业单位的车辆指标则完全未纳入机动车总量控制范围。相比之下,杭州的方案极易招来政府机关和事业单位置身事外、自设特权之嫌。

  此外,杭州的新政在机动车数量限制方法方面存在避漏洞现象,对传统机动车排放量也未加控制。

  羊城晚报:您是否赞成限牌?

  吴伟强:作为研究者,我不会不看任何前提,简单地“选边站队”,这不是科学的态度。不过,与其限牌,不如限行。这是全世界通行的做法,国外只有新加坡限牌。

  交通管理,五项原则

  羊城晚报:但是限牌政策还是出台了。

  吴伟强:应该做出一些反思和检讨。但是现在既然政策已经落地,我还是尽我的力量,提出一些建议。市长对我递交的报告也给了批示,表示要亲自调研,说“要加快交通治堵一揽子方案、计划的出台和实施”。

  我现在更加关注的是,“后限牌时代”该怎么办。中国城市人口还在不断集中,由于公交系统保障不力,私家车保有量持续上升,单单限牌无法改变这些基本情况。“后限牌时代”我们还是要回到起点,面对治堵,必须纠正之前出现的问题。

  交通是个庞大的系统,任何一个因素出问题,都可能产生蝴蝶效应,治堵没有“一招鲜”。最需要避免的倾向是:沉溺于限牌和限行所带来的喘息机会,忘却了科学化管理这一根本。

  羊城晚报:理想状态下,应该如何管理交通?

  吴伟强:应该按照交通管理的五大基本原则来管理。第一是交通连续,红绿灯、交通标志标识的设置、交警处罚措施都要以交通流顺畅为优先考虑对象;第二是流量均分,为了使交通流不过于集中在某一区域和时段,城市中心、副中心、卫星城镇等等,需要长期规划;三是减量原则,尽量减少不必要的出行量;四是分离原则,让不同车辆各行其道;五是优先权原则,即有利于提升交通效率的政策措施优先使用。

  在我们国家,优先权原则被滥用了。很多人认为“优先权原则”就是公交优先,其实不是。公交优先,应该在公交、私人交通均衡发展的前提下进行,不能一边倒。杭州建了很多条公交专用道和BRT道路,但是现在杭州公交专用道所在的路口、驼荆 负醵汲闪擞刀碌恪U饩褪且蛭 颐嵌杂畔热ǖ睦斫馓 ┗ 珺RT的布局也很单一、机械。

  效率低下,痼疾难消

  羊城晚报:您觉得杭州的城市交通效率如何?

  吴伟强:效率太低了。道路交通管理的基本要素是“人”、“车”、“路”。杭州在这几个方面,都尚待改进和提升。

  就道路系统而言,杭州的路网架构不够完整,交通廊道系统性缺失,公交走廊远未建成,路网结构比例颠倒(支小路严重不足,而小区的封闭化管理又消解了支小路的功能),道路同质化严重。就道路交通组织与管理而言,违背交通管理基本原理的交通设施配置和管理方式或多或少的存在,比如信号灯、标志标识、隔离设施设置的合理性有待提高,智能交通系统的科学性有待加强。就“人”这一因素而言,交通管理者以及交通参与人的素质也有待提高。

  羊城晚报:有资料显示杭州现在的公交分担率是23%?

  吴伟强:实际上地面公交车的实际分担率不到20%。根据我们的测算,现在早晚高峰时段,杭州公交车的时速平均在9公里。去年省里下达的任务书里,要求公共交通分担率提高到23%,于是为了达到这个数字,统计时就将本不被视为公交范畴的出租车计入公交范围,把杭州7万多辆公共自行车、出租车、旅游巴士以及新增的地铁一号线的承载量一并计入。从这一做法也可以看出,在很多职能部门眼里,治堵目标更像是建设目标,而非效率目标。

  其实,杭州的道路条件虽然存在问题,但并非“无药可救”。比如,现在杭州平均每辆车所占道路长度和面积,比很多大城市好一倍以上。

  具体说来,杭州治堵可以做的事情很多。比如信号灯,杭州大概是全国最密集的,运行方式却最不科学,红绿灯间隔24小时不变。而像上海等城市,灯号间隔会随不同时段、不同车流量而调整。杭州还到处都是右转箭头信号灯,而根据德国专家的研究成果,把右转信号灯拿掉,可以提升15%的交通运行效率。这个事情我大概向有关部门提了10年的意见,建议越来越细节化,甚至具体到改哪一个路口的信号灯。但是那么多年几乎没有改变。

  对于杭州的交通情况,多年来,我带着学生做过很多调研。我们骑着自行车一个个路口去数,统计过杭州一共有多少断头路,一个路口的一个灯次可以通过多少车辆,行人过马路的速度是多少。我们也测算过,杭州现在每辆车有0.4个停车位,而1/3的地下停车位经常闲置,导致到处有马路上占道停车现象。我们针对这些问题画过地图,写过报告,提过建议,但基本都石沉大海。口头上很多部门领导都承认我们的建议有道理,但还是一成不变。

  决策过程,应该开放

  羊城晚报:杭州这次限牌政策实施很突然,市民意见很大。

  吴伟强:对于这一公共政策的信息披露,我不认为政府“先不断辟谣,再突然袭击”。市民和媒体之所以得出这样的结论,原因有二:一是职能部门和市政府的非对称性。职能部门负责人或内部相关人员发表个人观点,容易让人误以为代表政府立场;第二是对信息解读的非对称性。“至今没收到限牌的决定,也没做过相关的研究”,由于发言者的身份特殊,很容易让市民误认为是对限牌的一种否定。因此,政府必须完善新闻发言人制度,以单一的口径发布信息。

  羊城晚报:很多人质疑新政没有市民参与。您有受邀提供建议么?

  吴伟强:没有。城市交通管理的决策,涉及每个市民的利益,属于重要的公共政策,应坚持开放性原则,让市民积极参与决策过程中。我认为,具有高度敏感性的公共政策,在决策过程中,以一个比较长的时间,正面导向,让民众提前自觉融入到决策价值趋向中,是一个比较好的方法。这样,决策实施的过程中,也会形成合力。

  实际上,我们有些管理部门,自己决策,自己实施,自己管理,自己评价。我带领学生做过一项问卷调查,92%的居民认为交通拥堵状况可以改进,但58%的居民认为,提意见没用。管理部门内部的一些领导认为,这是我的领地,你不要插手。杭州的交通拥堵,很大程度上是人为的。

  提高效率,治堵之本

  羊城晚报:您觉得城市交通效率低的症结何在?

  吴伟强:很多事情一个部门做不了。城市交通管理,涉及15个部门,主要由5个部门处理,包括建设、规划、城管、交警等等。交警的口号是:有序、科学,他们把这些执行得太格式化了。为了有序,去年杭州狠抓行人违法,狠抓路口300米严管区不许变道,多数市民认为这样管理的目的是处罚,而不是为了让交通更顺畅。马路上的隔离带,拆了建、建了拆,没完没了。市民对马路设置隔离护栏的不满意度排第一位,高达70.2%。杭州这样的城市(常住人口约1100多万),太依赖平面交通,全城天桥一共25个,立体交通路口不到50个。根据世界惯例,100万人口以上的大城市,缓解交通拥堵的良好方法是发展地铁系统,而杭州目前建成的只有50公里的1号线,形成有效的地铁系统还有待时日。

  我觉得还是要说到体制问题。而体制问题的核心,还是利益问题。第一是考核指标,有些管理部门认为,提升交通效率后,可能会造成危险。发生一些事故以后(2009年前后杭州连续出现多起富家子弟撞死行人案,备受舆论关注),他们把安全考核放在第一位,从来不考核效率。第二是部门利益,不排除有些部门在发“拥堵财”,到处是隔离带、指示牌、信号灯,热衷于搞建设。

  羊城晚报:城市治堵是技术问题还是管理问题?

  吴伟强:我觉得很郁闷的事情是,我们讲了10年,有些东西是随手可以改的,为什么都不改,最后使得杭州要限牌。如果以上我们讲的这些问题不解决,限牌也没用,限牌也可能成为进一步拥堵的催化剂。所以拥堵问题,其实是体制问题、利益问题。有关部门愿不愿意遵循科学原理?每天做着同样的事情却希望带来不同的结果,这就是我们的现状,叫不醒装睡的人。

  中国的城市交通管理,需要做的事情有很多。第一,遵循交通管理基本原理,任何违背常理的行为都要付出代价;第二,纠错,把明显的错误先改过来;第三,考核指标必须把效率放在重要位置;第四,摒弃利益的纷扰;第五,建立良好的管理体制。这些方面做好以后,接下来才是技术问题。技术问题根本不是核心问题。

  (原标题:限牌,是因为治堵失败)

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