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开发区托管后行政问题突出

A-A+2013年9月27日15:33中国经济周刊评论

  开发区行政“小马拉大车”

  不是一级政府,却要承担政府的许多职能。人员缺编、机构不全、经费不足,成了典型的“小马拉大车”。

  全国各地的开发区托管已有10多年,随着托管范围不断扩大,人口不断增加,开发区的职能已由单一的服务企业,转变为全面的社会经济管理。然而,开发区不是一级政府,只是作为政府的派出机构,管委会已经很难承担政府职能部门的重担。

  10月9日,正当石家庄高新区办公室负责人接受《中国经济周刊》采访时,石家庄市林业局的同志前来协调绿化的事,他对此很无奈。由于高新区没有林业部门,只能协调到个人来做。人未增加,事越来越多,最后是一个人要管一大摊事。

  以办公室为例,石家庄高新区是党工委和政府办合二为一,除此之外,工会、共青团、妇联、信访、宣传、统战、政法委、规划、人大政协议案提案的督察工作等都在办公室,办公室的工作人员只有20多人。管委会的社会发展局,一个8人编制的局却要对市里林业、民政、人口与计生等17个部门。

  开发区的机构设置本来是以服务企业为目标,如今托管了乡镇后,人手不足,职能部门不全,已让开发区疲于应付。

  比如每年征兵,工作量很大。石家庄高新区也有武装部,两个人,由于不是现役,动员工作做完后,征兵手续还要到邻近的裕华区去办理。此外,高新区没有人大、政协,区里不少代表委员,只能到其他区县去开会。

  记者在武汉东湖高新区采访时,该区宣传信息中心主任曾玉梅以“托管话题不便谈”为由拒绝采访。但是来去匆匆的她仍显示出这是一个繁忙的机构。

  东湖高新区采取的是大部制机构设置,每个部门要分管多项职能。宣传信息中心隶属于管委会办公室。曾玉梅既是宣传信息中心主任,也是办公室的副主任,同时还是管委会主办的《今日光谷》杂志的副总编。

  对于开发区来说,托管之后,土地审批权可谓是新老“东家”最头疼的难题。

  按照法律规定,项目入驻用地须由一级人民政府批准,开发区管委会是派出机构,不具有一级政府的行政权力。在呼和浩特经开区,如意新区在沙尔沁镇所上项目的土地申请报批、工程规划管理等,都要通过该镇隶属的土左旗国土局及建设规划局来进行。

  然而,要经过这个环节并不容易,10年来,如意新区由于每年受土左旗用地指标限制,一些工业项目的土地手续至今也没有批下来。这样就影响了项目的落地。

  “过去审批顺利的话也得一年。因为土地指标有限,存在利益之争,我们挤占旗里的土地指标,会影响他们的发展。”呼和浩特经开区经济发展招商局副局长张建华说。

  对于未来的土地审批,张建华所有的希望都寄托在经开区正在申报筹建的国土局上,一旦建成,托管后的土地审批将无需再通过土左旗了。

  托管模式下的改革探索

  “一试就违法、一试就碰线、一试就无依据”,托管模式下的行政体制改革难有大突破。

  面对开发区托管中出现的困惑与难题,国内许多地方也进行了先行先试,但是遇到了很大的阻力,在涉及到一些具体改革的操作上,基层干部面临的最大困惑是“一试就违法、一试就碰线、一试就无依据”,体制改革创新难有重大突破,有的甚至是半途而废。

  东湖高新区体制的改革冲动,就最终因碰壁而不了了之。

  根据1994年颁布的《武汉东湖高新技术开发区条例》(下称“《条例》”)规定,武汉市政府设立开发区管委会,代表市政府行使对开发区统一管理的职权。这些职能主要为经济管理职能。比如,开发区规划的制定、高新项目和配套建设的权限内审批、工业园区的规划管理等等,对于人口、计生、卫生、教育、党群等社会管理的职能仍然放在原政府机构。

  1988—2010年,东湖高新区面积从不足30平方公里扩大到518平方公里。这比武汉市的武昌区、江汉区、汉阳区等几个中心城区面积加起来还要大。如今,东湖高新区管委会已经承担了除人大和政协之外的所有政府职能部门的工作,已经相当于一个区政府。但它又缺少与之相匹配的人员编制与管理经费,管理起来很难。

  东湖高新区苦苦寻求突破。2010年8月,《武汉东湖高新技术开发区条例(草案)》(下称“新条例”)由武汉市政府常务会议审议并原则通过。新条例在1994年《条例》基础上进行修订,其重点是为东湖高新区解除管理体制和自主创新等方面的束缚。

  为解决机构设置及人员体制上的问题,新条例要求赋予管委会根据发展和管理需要,在核定总量内,自行设置工作和内设机构的权限。另外,要求明确赋予东湖高新区管委会通过合法形式,将部分公共服务委托社会组织办理的权限。

  然而,两年过去,武汉市通过的新条例并没有得到湖北省和国家的批复。新条例所提出的改革尝试,最终搁置。

  虽然许多地方为了破解体制壁垒,也在积极探索,但都难有大突破。

  呼和浩特经开区为了沙尔沁镇涉农问题,正在申报一个副处级机构,即呼和浩特经济技术开发区农村工作部。农村工作部的职责是就涉及到农业的事情行使政府职能,农业项目的报批也通过这个部来进行。农村工作部的人员就是沙尔沁镇的工作人员,一套人马两块牌子,也就是说该镇的干部在农村工作部里原地升格。

  在北京大学政府管理学院博士后金晓哲看来,这种探索是有益的,但都只是权宜之计,不能解决根本问题,根本解决必须从体制上破解,在国家层面必须要出台政策。开发区在中国已经发展近30年,它的管理模式已经不能完全适应新形势发展的需要,是该到改革的时候了。

  “政区合一”的两种模式

  使开发区成为一级政府、一个真正的行政区,可以化解“托管”模式的困境。

  今年是北京经济技术开发区20周年,随着开发区城市功能的增强,两年前,北京市委作出决定,大兴区委书记兼任北京市经济技术开发区工委书记,北京经济技术开发区工委副书记、开发区管委会主任任大兴区委常委、副书记。有专家认为,高层领导的交叉任职将意味着两区下一步行政资源的整合。

  目前,在全国开发区托管的模式中,有两种:一种是不完全托管模式,村镇的行政区划依然在县(旗)区,而被托管者的部分事务转进开发区;一种是完全托管模式,这种模式多为“政区合一”模式,即行政区域和开发区合一,就是一套人马两块牌子,这样既解决了开发区的土地扩容,也解决了开发区管理职能的转变。

  从各地实际情况看,目前做得较好的是政区合一模式,政区合一模式中又有两种类型。

  一种是政区合一型,如北京中关村、山东青岛高科技工业园。在这种模式下,开发区管委会与当地政府同一级别,同一套人马,政府机构是作为一个完整行政区域而设立,管委会主任是行政区最高领导,管委会其他成员既是行政机关各部门的行政人员,又是管委会的管理人员,接受管委会和行政区政府的双重领导。

  另一种是独立行政区型。这种类型的管理模式把开发区直接作为一个行政区,或者把行政区直接作为开发区来管理,如江苏苏州高新区既是产业开发区,又是苏州市的新城区,包括4个功能区,同时下辖一个镇和一个街道。其管理机构为新区管委会,下设18个直属机构,全面负责新区的管理和建设,行使一级政府的权力。

  这两种“政区合一”的开发区模式,哪一种能真正成为体制创新的“模板”,能真正得到推广,各地在摸索中,期待着……

(原标题:开发区“托管现象”:地盘扩大后的行政体制纠结)

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